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關于鄉村振興戰略下健全農業生態補償機制的思路與建議
發布日期: 2022-08-16 16:51?? 訪問量:

建議人:王經政 宿遷學院副教授

 

序言

為了激發全社會參與生態環境保護的積極性,我國于201812月頒布了《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》,該計劃實施了近3年時間,各地在實踐中取得了一定成效,但農業生態補償還是以“輸血式”的補償為主,沒有實現補償主體和補償方式的多樣性,補償的市場化程度總體仍然較低,這不僅削弱了農業生態補償政策效力的發揮,也未能使農業生態環境受損或惡化的趨勢得到根本性扭轉。

一、背景

2020年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中指出,促進綠色協調發展離不開生態補償的重要助力作用。農業生態補償機制作為實現農業生態產品價值的重要途徑,其是促進農業綠色發展和均衡發展的重要政策工具。進入2021年,我國鄉村振興取得重要進展,主要制度框架和政策體系基本形成。在此背景下,如何有效發揮農業生態補償機制的調控作用,鞏固脫貧攻堅偉大成果,加快推進農業農村綠色發展具有重要的現實意義。

二、現行農業生態補償機制的運行現狀與問題

1.政府直接補償依然占主導地位

當前我國的農業生態補償依然以政府補償為主,主要通過政府的財政轉移支付、財政補貼、行政管制等具體手段實施,這種初級的“輸血型”補償因為缺乏對補償資金使用的強制性約束,很可能使其轉化為消費性支出,不利于農戶自我發展機制的建立,也不利于將外部補償轉化為自我發展的動力。

2.補償資金來源仍然比較單一

現階段,農業生態補償資金依然主要依靠中央財政轉移支付和專項基金,地方政府投入只是輔助來源,企事業單位投入、優惠貸款、社會捐贈等其他渠道的資金來源不足。大部分農戶盡管認可“誰使用,誰付費”的補償原則,但在實務中,農業生態補償仍然是以政府補貼或補助為主,這給政府財政帶來巨大壓力,使得農業生態補償資金的缺口較大。

3.農業生態利益相關者參與度不高

目前,我國參與農業生態補償的個體主要有中央政府、地方政府和農戶等。在城鄉二元結構下,部分地方政府“先預防后治理”的現代環保理念還未完全樹立,廣大農戶由于獲得農業生態補償、生產“三品一標”產品的經濟性較弱,其缺乏參與農業生態補償的內在動力,基本上處于被動參與的狀態,對保護農業生態環境、控制農業面源污染的主觀意愿不高。

4農業生態補償監管力度不夠

現階段,我國對農業生態補償范圍、補償標準等缺乏權威性規制,導致不少地區出現資金使用不規范等問題。同時,農業生態補償涉及的各管理部門職責分工不是很明確,審批程序和相關機構設置不盡合理,容易引起管理矛盾和政策沖突。同時,當前農業生態補償依然以“上令下行”的單向流程為主,農戶的監督主體地位不明確,其對農業生態補償的參與熱情不高。

5.農業生態補償成果效益轉化不足

當前,一些地方政府的領導干部還未完全樹立提供農業生態公共產品也是發展的理念,不少公眾對農業生態產品價值的認知不高,部分地區對農產品安全的檢測不夠嚴格,也沒有對不同品質、不同生態安全的農產品進行詳細區分,更沒有以此為基礎確定不同層級安全標準的農產品價格基數,這使得一些三品一標農產品的品質優勢在交易價格中未能充分體現出來。

三、鄉村振興戰略下健全農業生態補償機制的思路

鄉村振興戰略下,健全農業生態補償機制,既要秉承農業生態補償政策的基本內容和實施層次,又要構建起“多中心分類補償的政府與市場機制協調框架”。

1.構建多中心分類補償機制協調框架


如圖 1 所示,多中心分類補償機制協調框架包含三個層次。

1 多中心分類補償的政府與市場機制協調框架

一是協調市場補償和政府主導型補償并將二者納入統一的機制框架;二是針對農業生態環境問題涉及的政府、民間組織、消費者、農民、企業等多中心,科學劃分農業生態環境的公共品和非公共品屬性并進行分類補償;三是從市場補償角度構建內生價格補償機制,從政府補償角度優化政府主導型補償機制,并支持農業生態環境多方治理和市場化補償取向的政策創新。

2.健全農業生態補償機制的政策保障

在多中心分類補償的政府與市場機制協調框架下,要通過政策引導構建內生價格補償的要件并對現有補償政策進行完善創新,以破解農業生態補償機制在運行中存在的問題。

1)從補償的利益損失和權益獲得來看

一是要尊重并體現各受補償方的參與權。無論是政府補償還是市場補償,都要考慮農戶的意愿和利益訴求,并結合實情解決補償項目實施后可持續收入的來源、項目期限過后相關扶持政策的配套等。二是要轉變觀念,結合農戶權益保障,放眼當地農業經濟的可持續發展,完善政府政策設計,在政府引導下通過市場途徑探索多種獲益方式調動農戶參與補償的積極性。

2)從確定補償政策階段性實施的重點來看

農業生態補償具有一定的周期,農業生態補償近期的實施重點是以國家重點補償項目的政策補貼、財政轉移支付為主,直接給予資金補助;中期的實施重點應由經濟補償向發展權補償過渡,通過發展權補償使農業生產地實現“輸血”到“造血”的轉型;遠期的實施重點是因地制宜培育多元化接續產業,如綠色農業、鄉村旅游、休閑農業等,以支持農業產業轉型。

四、推行多中心分類農業生態補償機制的建議

1.結合補償客體的不同屬性實施分類補償

政府要積極完善補償政策、法律、流程等補償體系,引導拓展農業生態補償途徑。在實務中,要結合補償客體的不同屬性制定補償方案、選擇補償支付方式。如對生態公益林等純公共產品以財政轉移支付為主,對水源地、生態濕地等準公共產品堅持政府補償與市場補償方式并重,對基本農田等私有屬性明顯的補償對象要在政府補償基礎上,引入生態標識等市場補償機制。

2.在經濟補償的同時重視農民的發展權益

一是加強高標準農田建設項目的政策扶持力度,以提升土地產出能力;二是要依托農業資源稟賦與生態優勢,通過補償推進農業生態產業培育,強化自我造血機能;三是要加快“收入險”的推廣應用,保障農民收入的長期穩定;四是要推廣實施林業碳匯、排污權、水權交易等市場化補償機制,推動對區域產業結構調整、基礎設施建設、公共服務改善的綜合補償。

3.構建多元化的農業生態補償融資渠道

借助政府財政的引導性投入,鼓勵社會團體、有能力的個人捐贈和參股;盡快完善金融支農政策體系,加大政策性銀行對農業生態環境基礎設施建設補償的力度,鼓勵商業性金融機構創新金融工具與金融服務,以使土地經營權取得貸款質押權的政策落地生根,如設立農業綠色投資基金,探索“政銀?!焙献鞯霓r業生態合作融資模式等。

4.做好制度與機制設計協調各方利益關系

一是要做好農業生態補償中權、責、利的制度設計,避免地方政府的短視行為,通過適當授權增強其實施農業生態補償的后勁,以利于更好地協調相關主體間生態利益的分配。二是要積極構建補償的公眾參與機制,建立健全農業生態補償的聽證制度與公示制度,形成穩定的問詢制度與巡檢制度,明確農業補償的獎懲標準,激勵更多公眾參與農業生態保護與修復。

5.建立健全農業生態補償監管制度

一是健全農業生態補償目標責任制,加強領導干部綠色政績觀的培訓教育。二是建立健全農業生態補償監管制度。從國家層面看,要建立專門的農業生態補償監管機構、構建農業生態補償基金委員會并有效發揮作用。從地區層面看,要建立多部門聯合執法的農業生態補償政務管理小組,明確權責分工,落實補償事務,評估補償效應,多角度監督補償資金的管理與使用。

6.推動農業生態補償成果的立體性轉化

一是要建立起消費者信得過的生態標準認證體系,進行生態認證農產品生產,培育新的環境友好型產業增長點。二是要將生態農業安全生產反映進生態補償的宣傳教育中,以利于形成規?;木G色消費市場,加快農業生態補償成果轉化為經濟效益的速度。三是要根據區位優勢選擇接續產業,尊重農戶對改善生態環境的付出,推動農業生態補償成果的人文價值轉化。

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